Ana Lena, Studente FEUT
Raportet vjetore te institucioneve zyrtare, vendase dhe të huaja, por edhe analizat investiguese të bëra nga qendra të ndryshme të gazetarisë cilësore, tregojnë se në disa raste proceduarat e tenderimit në Shqipëri shërbejnë jo vetëm për përfitime pasurore të drejtpërdrejta personale, por edhe për të krijuar lidhje me biznesmenë me qëllim për t’u përdorur më pas si gurë shahu gjatë fushatave elektorale.
Vitet e fundit, në Shqipëri, format e partneritetet publik privat kanë marrë një përhapje të gjerë. Sipas ligjit nr. 125/2013 “Për koncesionet dhe partneritetin publik privat”, kontrata e partneritetit publik privat ka kuptimin e një kontrate pune publike apo kontrate të shërbimit publik, që nënshkruhet ndërmjet autoritetit kontraktues dhe një operatori ekonomik të zgjedhur si ofertuesi më i suksesshëm.
Disa nga arsyet që i shtyjnë autoritetet kontraktuese të nënshkruajnë një kontrataë të partneritetit publik privat janë:
• thithja e kapitalit privat si një burim shtesë financimi duke mbyllur boshllqet e financimit;
• përdorimi dhe integrimi i teknologjinë dhe inovacionit nga sektori privat në drejtim të ofrimit të shërbimeve publike;
• transferimi i riskut te koncensionari gjatë kohëzgjatjes së projektit;
• plotësimi i kapaciteteve të kufizuara të sektorit publik për t’iu përgjigjur kërkesës për zhvillim të infrastrukturës, etj .
Mirëpo në Shqipëri rezulton se kostot opportune të kontraktimit te PPP-ve janë më të larta se përfitimet që qytetarët shqiptarë marrin prej tyre. Faktet flasin për një lloj partneriteti që paraziton mbi buxhetin e shtetit dhe fondet publike, jo për shkak të natyrës së tyre ligjore dhe ekonomike por dukshem për shkak të keqpërdorimit nga funksionarë të lartë.
Për të kuptuar më mirë kostot e partneriteteve klienteliste që rëndojnë në buxhetin e shtetit do t’i referohemi vlerave të tyre monetare për tre vitet e fundit. Sipas relacionit mbi projektligjin “Për buxhetin e vitit 2018” të Këshillit të Ministrave, vlera totale e kontratave koncensionare ekzistuese dhe të parashikuara llogaritej të ishte rreth 662 miliard lekë. Për vitin 2019 kjo vlerë u rrit me rreth 250 mld lekë duke zënë 46% të PBB. Në relacionin mbi projektligjin “Për buxhetin e vitit 2020” vlera totale e kontratave ekzistuese dhe të parashikuara kap shifrën e rreth 668 mld lekëve duke zënë 37.3% të PBB.
Sipas investigimit të kryer nga Rrjeti i Gazetarisë Investigative në Ballkan, Birn Albania, nga viti 2014 deri në vitin 2018, qindra kontrata të prokurimeve publike me vlerë prej miliona eurosh, janë klasifikuar si sekret. Nga të dhënat e grumbulluara rezulton se në vitin 2015 ka pasur 27 prokurime publike të klasifikuara si ‘sekret shtetëror’, ndërkohë në vitin 2018 numri i tyre ka arritur në 76. Është për t’u vënë re se disa nga këto kontrata janë nënshkruar nga autoritete kontraktuese që nuk kanë ndonjë lidhje të drejtpërdrejtë me sigurinë kombëtare, si Autoriteti Rrugor Shqiptar, Autoriteti i Kontrollit Shtetëror të Eksporteve, Drejtoria e Sherbimeve Qeveritare, etj. dhe kanë pasur për objekt punime apo shërbime të zakonshme si mirëmbajtje e ndërtesave publike, sigurim godine, ndërtim dhe mirëmbajtje rrugësh, gjë që të lë shumë pikëpyetje lidhur me atë se cilat nga këto objekte mund të kërkojë masa kaq të vecanta sigurie.
Në një vëzhgim të buletinit të prokurimeve publike, në faqen e Agjencisë së Prokurimit Publik, të bie në sy diferenca mes fondeve limit dhe vlerës së tenderit, e cila në pjesën më të madhe të rasteve është zero. Kështu, për vitin 2017 KLSH ka vlerësuar se efektiviteti i procedurave të prokurimit publik për vitin 2017 ka qenë 8.7%.
Gjatë vitit 2019, janë regjistruar pranë Komisionit të Prokurimit Publik 1052 ankesa në total, prej të cilave asnjë ankesë për procedurat konkurruese koncesione/ppp. Gjatë vitit 2018 janë depozituar 1148 ankesa, prej të cilave vetëm 2 për koncensione. Për vitin 2017 ka pasur 1083 ankesa, prej të cilave 4 kanë qenë për procedura koncensioni, ndërsa në vitin 2016 është depozituar vetëm 1 ankesë. Mungesa e ankesave për proceduarat e PPP-ve është indikator i manipulimit të procedurave tenderuese, të cilat marrin fondet më të larta për shkak të vlerës së objektit të kontratës. Në pjesën më të madhe të PPP-ve si autoritet kontraktues shfaqen organet më të larta të vendit ose ato institucione që janë në varësinë e tyre. Ky është rasti më i volitshëm për funksionarët e lartë të krijojnë aleanca me bizneset e fuqishme.
Në këto raste AK (autoritetet kontraktore) përcaktojnë specifikime teknike apo çfarëdo kriteri tjetër shtesë ose që shkon përtej objektit real duke krijuar pengesa në konkurrencë. Bizneset e vogla dhe të mesme e ndiejnë veten automatikisht të përjashtuar dhe pa të drejtë për të drejtuar ndonjë ankese. Open Procurement Albania, për periudhën korrik 2015 – shtator 2020, ka vlerësuar me red flag 2235 procedura prokurimi të zhvilluara nga njësitë e qeverisjes vendore. Procedurat shfaqin opsione te formulimit te kritereve dhe afateve per dorezim dokument ne favor te nje kompanie te paramenduar klienteliste.
Në raportin e Kontrollit të Lartë të Shtetit për zbatimin e buxhetit të shtetit për vitin 2018 tregohet se janë audituar 485 procedura prokurimi, prej të cilave janë konstatuar 133 shkelje në fazën e përgatitjes së dokumenteve të tenderit, 135 shkelje në fazën e zhvillimit të procedurave të prokurimit dhe 75 shkelje në fazën e zbatimit të kontratave dhe dorëzimit të punimeve. Në total, për buxhetin e vitit 2018, vetëm nga auditimi i procedurave të prokurimit ka rezultuar një dëm ekonomik në shumën 188,966,000 lekë.
Sipas raportit për vitin 2017 janë audituar 57 procedura prokurimi me një vlerë limit prej 109,778,008 lekë nga të cilat janë konstatuar me shkelje 38 procedura në vlerën 97,961,726 lekë. KLSH evidenton se përgjatë vitit procedurat me negocim pa shpallje paraprake zinin 31.8% të numrit total të procedurave të prokurimit. Kjo është anomali sepse këto lloj procedurash përdoren vetëm në rrethana të veçanta të parashikuara në ligj dhe kanë si karakteristikë mungesën e konkurrencës. Portali Open Procurement Albania, për periudhën korrik 2015 – shtator 2020, ka vlerësuar me red flag 157 kontrata me negocim të drejtpërdrejtë, me vlerë mbi 5 milion lekë, ku si AK shfaqen njësitë e qeverisjes vendore. Kontratat janë lidhur pa shpjeguar arsyen eksplicite për këtë lloji zgjedhjeje, në shkelje të ligjit për prokurimet publike.
Raporti i vitit 2016 tregon se lloji më i shpeshtë i procedurës së përdorur është ai i kërkesës për propozim që zë pothuajse 59 % të totalit të proçedurave të zhvilluara. Në procedurën e kërkesës me propozim, AK kërkon oferta vetëm nga OE-të (operatori ekonomik) të përzgjedhur prej tij. KLSH tërheq vëmëndjen e Agjencisë së Prokurimit Publik, organ vartës i Kryeministrisë, e cila gjatë periudhës 2014-2016 kishte monitoruar vetëm 105 nga totali i 7013 të proceduara të kryera me negocim pa shpallje paraprake të njoftimit të kontratës.
Konkluzione
Në Shqipëri partenritet publike private e kanë humbur qëllimin për të cilin janë krijuar dhe po kthehen ne mjete të klientelizmit politik duke shpërdoruar paratë e taksapaguesve të rregullt. APP si organi përgjegjës duhet të propozojë masa strikte për mbarëvajtjen e procesit prokurues dhe të mbikëqyrë paanësisht organet vartëse të Këshillit të Ministrave, Ministrive dhe Kryeministrisë. Nga tërësia e të dhënave që vijnë nga organe të tjera audituese, rezulton se numri i shkeljeve është i lartë dhe jo i barabartë me numrin e penaliteteve, gjë që nxjerr në pah rolin e dobët monitorues të APP. Ligji nr. 9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin publik” i jep APP të drejtën dhe detyrimin për të verifikuar zbatimin e procedurave të prokurimit publik dhe vendosur gjoba për shkeljet, por mesa duket varësia ndaj Kryeministrisë e bën të pamundur realizimin e detyrave ligjore. Praktikës së auditimit dhe gjobitjes se vetes duhet t’i jepet fund sepse qartazi eshtë një dështim.
Raportet vjetore te institucioneve zyrtare, vendase dhe të huaja, por edhe analizat investiguese të bëra nga qendra të ndryshme të gazetarisë cilësore, tregojnë se në disa raste proceduarat e tenderimit në Shqipëri shërbejnë jo vetëm për përfitime pasurore të drejtpërdrejta personale, por edhe për të krijuar lidhje me biznesmenë me qëllim për t’u përdorur më pas si gurë shahu gjatë fushatave elektorale.
Vitet e fundit, në Shqipëri, format e partneritetet publik privat kanë marrë një përhapje të gjerë. Sipas ligjit nr. 125/2013 “Për koncesionet dhe partneritetin publik privat”, kontrata e partneritetit publik privat ka kuptimin e një kontrate pune publike apo kontrate të shërbimit publik, që nënshkruhet ndërmjet autoritetit kontraktues dhe një operatori ekonomik të zgjedhur si ofertuesi më i suksesshëm.
Disa nga arsyet që i shtyjnë autoritetet kontraktuese të nënshkruajnë një kontrataë të partneritetit publik privat janë:
• thithja e kapitalit privat si një burim shtesë financimi duke mbyllur boshllqet e financimit;
• përdorimi dhe integrimi i teknologjinë dhe inovacionit nga sektori privat në drejtim të ofrimit të shërbimeve publike;
• transferimi i riskut te koncensionari gjatë kohëzgjatjes së projektit;
• plotësimi i kapaciteteve të kufizuara të sektorit publik për t’iu përgjigjur kërkesës për zhvillim të infrastrukturës, etj .
Mirëpo në Shqipëri rezulton se kostot opportune të kontraktimit te PPP-ve janë më të larta se përfitimet që qytetarët shqiptarë marrin prej tyre. Faktet flasin për një lloj partneriteti që paraziton mbi buxhetin e shtetit dhe fondet publike, jo për shkak të natyrës së tyre ligjore dhe ekonomike por dukshem për shkak të keqpërdorimit nga funksionarë të lartë.
Për të kuptuar më mirë kostot e partneriteteve klienteliste që rëndojnë në buxhetin e shtetit do t’i referohemi vlerave të tyre monetare për tre vitet e fundit. Sipas relacionit mbi projektligjin “Për buxhetin e vitit 2018” të Këshillit të Ministrave, vlera totale e kontratave koncensionare ekzistuese dhe të parashikuara llogaritej të ishte rreth 662 miliard lekë. Për vitin 2019 kjo vlerë u rrit me rreth 250 mld lekë duke zënë 46% të PBB. Në relacionin mbi projektligjin “Për buxhetin e vitit 2020” vlera totale e kontratave ekzistuese dhe të parashikuara kap shifrën e rreth 668 mld lekëve duke zënë 37.3% të PBB.
Sipas investigimit të kryer nga Rrjeti i Gazetarisë Investigative në Ballkan, Birn Albania, nga viti 2014 deri në vitin 2018, qindra kontrata të prokurimeve publike me vlerë prej miliona eurosh, janë klasifikuar si sekret. Nga të dhënat e grumbulluara rezulton se në vitin 2015 ka pasur 27 prokurime publike të klasifikuara si ‘sekret shtetëror’, ndërkohë në vitin 2018 numri i tyre ka arritur në 76. Është për t’u vënë re se disa nga këto kontrata janë nënshkruar nga autoritete kontraktuese që nuk kanë ndonjë lidhje të drejtpërdrejtë me sigurinë kombëtare, si Autoriteti Rrugor Shqiptar, Autoriteti i Kontrollit Shtetëror të Eksporteve, Drejtoria e Sherbimeve Qeveritare, etj. dhe kanë pasur për objekt punime apo shërbime të zakonshme si mirëmbajtje e ndërtesave publike, sigurim godine, ndërtim dhe mirëmbajtje rrugësh, gjë që të lë shumë pikëpyetje lidhur me atë se cilat nga këto objekte mund të kërkojë masa kaq të vecanta sigurie.
Në një vëzhgim të buletinit të prokurimeve publike, në faqen e Agjencisë së Prokurimit Publik, të bie në sy diferenca mes fondeve limit dhe vlerës së tenderit, e cila në pjesën më të madhe të rasteve është zero. Kështu, për vitin 2017 KLSH ka vlerësuar se efektiviteti i procedurave të prokurimit publik për vitin 2017 ka qenë 8.7%.
Gjatë vitit 2019, janë regjistruar pranë Komisionit të Prokurimit Publik 1052 ankesa në total, prej të cilave asnjë ankesë për procedurat konkurruese koncesione/ppp. Gjatë vitit 2018 janë depozituar 1148 ankesa, prej të cilave vetëm 2 për koncensione. Për vitin 2017 ka pasur 1083 ankesa, prej të cilave 4 kanë qenë për procedura koncensioni, ndërsa në vitin 2016 është depozituar vetëm 1 ankesë. Mungesa e ankesave për proceduarat e PPP-ve është indikator i manipulimit të procedurave tenderuese, të cilat marrin fondet më të larta për shkak të vlerës së objektit të kontratës. Në pjesën më të madhe të PPP-ve si autoritet kontraktues shfaqen organet më të larta të vendit ose ato institucione që janë në varësinë e tyre. Ky është rasti më i volitshëm për funksionarët e lartë të krijojnë aleanca me bizneset e fuqishme.
Në këto raste AK (autoritetet kontraktore) përcaktojnë specifikime teknike apo çfarëdo kriteri tjetër shtesë ose që shkon përtej objektit real duke krijuar pengesa në konkurrencë. Bizneset e vogla dhe të mesme e ndiejnë veten automatikisht të përjashtuar dhe pa të drejtë për të drejtuar ndonjë ankese. Open Procurement Albania, për periudhën korrik 2015 – shtator 2020, ka vlerësuar me red flag 2235 procedura prokurimi të zhvilluara nga njësitë e qeverisjes vendore. Procedurat shfaqin opsione te formulimit te kritereve dhe afateve per dorezim dokument ne favor te nje kompanie te paramenduar klienteliste.
Në raportin e Kontrollit të Lartë të Shtetit për zbatimin e buxhetit të shtetit për vitin 2018 tregohet se janë audituar 485 procedura prokurimi, prej të cilave janë konstatuar 133 shkelje në fazën e përgatitjes së dokumenteve të tenderit, 135 shkelje në fazën e zhvillimit të procedurave të prokurimit dhe 75 shkelje në fazën e zbatimit të kontratave dhe dorëzimit të punimeve. Në total, për buxhetin e vitit 2018, vetëm nga auditimi i procedurave të prokurimit ka rezultuar një dëm ekonomik në shumën 188,966,000 lekë.
Sipas raportit për vitin 2017 janë audituar 57 procedura prokurimi me një vlerë limit prej 109,778,008 lekë nga të cilat janë konstatuar me shkelje 38 procedura në vlerën 97,961,726 lekë. KLSH evidenton se përgjatë vitit procedurat me negocim pa shpallje paraprake zinin 31.8% të numrit total të procedurave të prokurimit. Kjo është anomali sepse këto lloj procedurash përdoren vetëm në rrethana të veçanta të parashikuara në ligj dhe kanë si karakteristikë mungesën e konkurrencës. Portali Open Procurement Albania, për periudhën korrik 2015 – shtator 2020, ka vlerësuar me red flag 157 kontrata me negocim të drejtpërdrejtë, me vlerë mbi 5 milion lekë, ku si AK shfaqen njësitë e qeverisjes vendore. Kontratat janë lidhur pa shpjeguar arsyen eksplicite për këtë lloji zgjedhjeje, në shkelje të ligjit për prokurimet publike.
Raporti i vitit 2016 tregon se lloji më i shpeshtë i procedurës së përdorur është ai i kërkesës për propozim që zë pothuajse 59 % të totalit të proçedurave të zhvilluara. Në procedurën e kërkesës me propozim, AK kërkon oferta vetëm nga OE-të (operatori ekonomik) të përzgjedhur prej tij. KLSH tërheq vëmëndjen e Agjencisë së Prokurimit Publik, organ vartës i Kryeministrisë, e cila gjatë periudhës 2014-2016 kishte monitoruar vetëm 105 nga totali i 7013 të proceduara të kryera me negocim pa shpallje paraprake të njoftimit të kontratës.
Konkluzione
Në Shqipëri partenritet publike private e kanë humbur qëllimin për të cilin janë krijuar dhe po kthehen ne mjete të klientelizmit politik duke shpërdoruar paratë e taksapaguesve të rregullt. APP si organi përgjegjës duhet të propozojë masa strikte për mbarëvajtjen e procesit prokurues dhe të mbikëqyrë paanësisht organet vartëse të Këshillit të Ministrave, Ministrive dhe Kryeministrisë. Nga tërësia e të dhënave që vijnë nga organe të tjera audituese, rezulton se numri i shkeljeve është i lartë dhe jo i barabartë me numrin e penaliteteve, gjë që nxjerr në pah rolin e dobët monitorues të APP. Ligji nr. 9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin publik” i jep APP të drejtën dhe detyrimin për të verifikuar zbatimin e procedurave të prokurimit publik dhe vendosur gjoba për shkeljet, por mesa duket varësia ndaj Kryeministrisë e bën të pamundur realizimin e detyrave ligjore. Praktikës së auditimit dhe gjobitjes se vetes duhet t’i jepet fund sepse qartazi eshtë një dështim.
Referencat
User`s Guide, Concessions and Private Public Partnerships, Agjencia e Trajtimit te Koncesioneve (ATRAKO)
2 Relacioni mbi projektligjin “Për buxhetin e vitit 2019”, Këshilli i Ministrave, RSH
3 https://www.reporter.al/qeveria-kontraktoi-miliona-euro-shpenzime-me-kontrata-sekrete/
4 Efektiviteti i procedurës matet duke llogaritur fondin e kursyer ndaj fondit limit të shpallur nga autoriteti kontraktues
5 Raporti vjetor 2019, KPP
6 http://openprocurement.al/sq/index/redflag/flag_options/3?
7 Raport për zbatimin e buxhetit të shtetit 2018, KLSH
8 http://www.klsh.org.al/web/raporti_i_zbatimit_te_buxhetit_2017_4367.pdf
9 http://www.klsh.org.al/web/raport_per_zbatimin_e_buxhetit_te_shtetit_te_vitit_2016_3478.pdf